OS CONTROLES INTERNOS
A corrupção é um fenômeno extremamente complexo e manifesta-se das mais diversas formas. As razões que a ocasionam são também diversas, constituindo uma realidade observável nos mais diferentes países, o que faz com que se descartem aspectos puramente culturais. Sua grande incidência no Brasil é conseqüência, em larga medida, da fragilidade do sistema geral de controles, entre os quais os controles internos, objeto deste artigo.
É possível observar o fenômeno da corrupção desde a pequena propina até o superfaturamento de grandes obras. Dos atos corruptores podem participar os agentes políticos e/ou administrativos, e sua manifestação pode ocorrer em quaisquer dos três poderes. No âmbito do Executivo — particularmente importante em razão de sua prerrogativa de arrecadar e implementar políticas por meio de gastos dos recursos públicos —, pode envolver a administração direta, a indireta, as fundações, as autarquias e as empresas públicas. A indagação que se faz é: como controlar essa gigantesca máquina de milhares (se não milhões) de pessoas, que movimenta uma parcela expressiva do PIB e tem o poder de intervir das mais diversas formas na vida dos cidadãos?
Dessa forma, tendo em vista a amplitude do espectro em que a corrupção ocorre, não podemos pensar na existência de apenas um ente controlador, com poderes inquisitoriais, atuando acima do bem e do mal e com a intenção de representar o “interesse público”. Em um Estado que se quer de direito, há garantias legais que vetam esse tipo de formulação. Uma possível solução para esse problema provém dos autores conhecidos como “os federalistas”. Eles formularam uma famosa equação que afirmava “não serem os homens anjos”, o que implicaria a necessidade imperiosa de se construir instituições que se controlassem mutuamente, evitando a concentração de poder. Estas, contudo, só seriam efetivas se inseridas na sociedade, isto é, se os homens comuns, controlados pelas instituições, também pudessem controlá-las.
O que foi dito acima conflui para que se compreenda o contexto em que estão situados os chamados controles internos (CIs), que fazem parte de uma complexa rede de instituições e agências criada para controlar os agentes do Estado. Porém, como veremos ao longo deste artigo, sua simples menção constitucional, ou até sua existência de fato, não significa que tal rede funcione, isto é, seja efetiva. Ao contrário, constatam-se a extrema fragilidade e, mesmo, o quase desconhecimento, por parte da sociedade, desses controles. Como veremos, os controles internos possuem um importantíssimo papel no interior da engrenagem geral de controles.
OS CONTROLES INTERNOS NO INTERIOR DO SISTEMA GERAL DE CONTROLES
O fato de que os agentes públicos devem ser responsabilizados por suas atividades, ser puníveis por eventuais atos ilícitos e prestar contas de seus atos aos cidadãos e/ou a outras instituições constitui uma característica fundamental dos sistemas democráticos, nos quais os mecanismos de controle se situam em duas esferas interdependentes de ação: os mecanismos de accountability verticais — da sociedade em relação ao Estado — e os de accountability horizontais, isto é, de um setor a outro da esfera pública.
A accountability vertical é principalmente, embora de forma não exclusiva, a dimensão eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleições. Essa dimensão requer a existência de liberdade de opinião, de associação e de imprensa, assim como de diversos mecanismos que permitam tanto reivindicar demandas diversas como denunciar certos atos das autoridades públicas. Já a accountability horizontal implica a existência de agências e instituições estatais possuidoras de poder legal e de fato para realizar ações que vão desde a supervisão de rotina até sanções legais contra atos delituosos de seus congêneres do Estado.
Neste artigo, trataremos apenas dos mecanismos de controle horizontais, que variam de país para país. Contudo, segundo a interpretação de Iram Saraiva, eles podem ser classificados em quatro tipos principais:
a) os controles administrativos, que são um autocontrole, pois exercidos pelos próprios poderes sobre seus atos e agentes;
b) os controles legislativos, que são representados pelo apoio ou rejeição às iniciativas do poder executivo nos legislativos (trata-se aqui de um controle político);
c) os controles de contas, que são essencialmente técnicos, pois têm a função de controlar as contas públicas, subsidiando os legislativos; e
d) os controles judiciários, que objetivam coibir abusos do patrimônio público e do exercício do poder por parte das autoridades.
Os “controles administrativos” são denominados genericamente de controles internos (CIs). Fazem parte da estrutura administrativa de cada poder, tendo por função acompanhar a execução dos seus atos, indicando, em caráter opinativo, preventivo ou corretivo, ações a serem desempenhadas com vista ao atendimento da legislação. Já em relação ao poder executivo, os poderes que o controlam são os controles legislativos e de contas, denominados controles externos (CEs), ou seja, são órgãos independentes da administração, não participando, portanto, dos atos por ela praticados, pois cabe a eles exercer a fiscalização. Esse conjunto de controles horizontais, internos e externos, é formalmente institucionalizado por uma rede de órgãos autônomos. Observemos o que a Constituição Federal brasileira dispõe sobre o assunto:
Art. 70: A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta, indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder (grifos nossos).
Art. 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União. [*]
Art. 74: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno […] (grifo nosso).
Observe-se que a Constituição Federal trata o sistema de controles horizontais de forma genérica. Sabe-se, contudo, que existem diferentes formas de organizá-los. A utilizada no Brasil é, segundo Iram Saraiva (1996), a “reparação do dano administrativo”. Nesta, adotada também por países europeus, existem “Câmaras” ou “Tribunais de Contas” que, embora vinculados ao poder legislativo, têm autonomia para julgar as contas apresentadas pelos administradores, exigir a reparação financeira resultante de atos ilegais e aplicar sanções administrativas aos responsáveis pela má gestão dos recursos públicos, ou seja, objetivam detectar irregularidades e, conseqüentemente, responsabilizar os envolvidos.
Portanto, do ponto de vista formal, nesse modelo o controle de contas é, em primeira instância, de responsabilidade dos CIs. Posteriormente, as contas recebem apreciação e julgamento dos Tribunais de Contas (que são, reitere-se, um controle externo), que por sua vez informam ao Legislativo sobre eventuais irregularidades constatadas ou mesmo solicitam a correção dos atos. Ambas as instituições, CIs e TCs, realizam auditorias. No caso dos CIs, estas são obrigatórias (chamadas “auditorias de gestão”); já nos TCs, as auditorias ocorrem normalmente por amostragem, ou, quando há dúvida acerca dos gastos realizados, de forma detalhada. Em outras palavras, o modelo adotado no Brasil requer — estruturalmente —, para que de fato funcione, a existência de CIs efetivos, pois cabe a estes essencialmente o controle “preventivo” ou “concomitante” da ocorrência dos atos. [*]
No entanto, como veremos mais adiante, os CIs no Brasil — normalmente situados no Ministério ou nas Secretarias (estaduais e municipais) da Fazenda — possuem existência apenas formal, isto é, verificam basicamente se os gastos são feitos de acordo com o processo administrativo correspondente. Na verdade, realizam uma “contabilidade pública” e não propriamente um “controle”. Daí a cobrança excessiva que recai — por parte tanto da opinião pública como da sociedade organizada — sobre os Tribunais de Contas, no que tange ao controle das contas públicas. Essa fragilidade dos CIs contribui para tornar o modelo geral de controles basicamente a posteriori, o que acarreta a perda de sua tempestividade e eficácia, isto é, há um espaço de tempo muito grande entre a ocorrência de um determinado problema e sua percepção/análise/correção.
OS SISTEMAS DE CONTROLE INTERNO NA UNIÃO:
O PODER EXECUTIVO
Historicamente, o sistema de controle interno do poder executivo foi confundido com as atividades de escrituração contábil. Um dos primeiros marcos desse sistema foi a edição do Regulamento geral de contabilidade pública, em 1911, no qual podiam ser encontradas regras sobre orçamento público, a realização e a contabilização de despesas. Em substituição a esse código, foi editada a Lei no 4.320/64, complementada em alguns aspectos pelo Decreto-Lei no 200, de 1967. Esses diplomas legais eram os principais balizadores de todo o processo do ciclo da gestão orçamentária e financeira do setor público.
Durante o período militar pós-1964, o sistema de controle interno do poder executivo foi administrado pela Inspetoria-Geral de Finanças, vigente entre 1967 e 1979, e pela Secretaria Central de Controle, entre 1979 e 1985, estando a maior parte do tempo ancorado no Ministério da Fazenda, salvo um pequeno período, no início dos anos 80, quando foi transferido para a Secretaria de Planejamento da Presidência da República (SEPLAN).
Em 1985, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que tinha como objetivo organizar a contabilidade do setor público federal. Por isso, essa secretaria atuou como órgão do sistema de controle interno, no qual estavam contidos três subsistemas: a administração financeira, a contabilidade e a auditoria.
Em 1994, houve uma divisão na STN, quando foi criada a Secretaria Federal de Controle (SFC). A STN continuou como responsável pela contabilidade do setor público federal, mas especializou-se na administração da dívida pública e dos haveres da União. A ambas — STN e SFC, integrantes da estrutura básica do Ministério da Fazenda — coube compartilhar o gerenciamento do SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira). [*]
Entre 1994 e 1999, a SFC atuou de modo capilar, pois possuía representações formais em todos os ministérios, por intermédio do Controle Interno Setorial (CISET). [*] Já nas capitais dos estados, havia uma Delegacia Federal de Controle. Tendo em vista um contexto de redução de custos, optou-se por extinguir os CISETs, assim como as delegacias, criando-se em lugar destas as Gerências Regionais, às quais não foram atribuídas competências para auditorar ou fiscalizar.
Um dos momentos mais intensos do debate sobre o sistema de controle interno do poder executivo ocorreu quando dos trabalhos da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) que culminou com a decretação do impeachment do presidente Fernando Collor de Mello, mas novas controvérsias surgiram durante a CPI do orçamento federal, que resultou na cassação de vários parlamentares. Mesmo após esses momentos críticos, o sistema de controle interno não sofreu ajustes profundos, como seria de se esperar, o que demonstra a capacidade das elites políticas de evitar ao máximo a existência de controles do exercício do poder.
Atualmente, as regras gerais de funcionamento dos CIs estão diluídas num emaranhado de leis, medidas provisórias, decretos, portarias e instruções normativas. Essa dispersão contribui para a não-simplificação dos procedimentos, assim como para a não-racionalidade do sistema. Por exemplo, a medida provisória que criou a SFC é de 1994 e, somente após quase seis anos de reedições sucessivas, foi convertida pelo Congresso Nacional na Lei no 10.180.
O PODER LEGISLATIVO
Cada casa de representação popular também executa despesas de custeio e de investimento. Em razão disso, é imprescindível a obrigação de prestarem contas acerca dos recursos orçamentários alocados, pois devem observar os referidos preceitos dos artigos 70 e 74 da Constituição Federal (vistos anteriormente). Não se trata de atos políticos, mas de atos de gestão orçamentária, financeira, contábil e patrimonial, em razão de decorrerem de uma decisão voltada, entre inúmeros exemplos, a escolher um fornecedor, pagar os funcionários, licitar para construir um novo prédio e mudar equipamentos de informática.
No âmbito do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, existem estruturas administrativas responsáveis pelo controle interno; entretanto, não são do conhecimento público a freqüência, a profundidade e os resultados dos trabalhos desenvolvidos por essas respectivas estruturas administrativas.
O PODER JUDICIÁRIO
Do ponto de vista administrativo, o poder judiciário possui ampla autonomia perante os outros poderes, assim como os diversos tribunais a possuem entre si. Diversos motivos — os quais não cabe desenvolver aqui — confluem para tanto. Por isso, o Supremo Tribunal Federal não representa de forma plena o ápice da pirâmide do poder judiciário. A imagem pública de unicidade desse poder é descartada por estudiosos, pois uma ação integrada — em termos administrativos — de fato inexiste. Nem mesmo nos segmentos especializados da Justiça, os Tribunais Superiores exercem controle sobre os Tribunais Regionais. Esse quadro de fragmentação administrativa não permitiu que fosse criado um sistema de controle interno no poder judiciário. Assim, cada tribunal montou uma estrutura própria de contabilização e autofiscalização.
Todos os órgãos do poder judiciário já se incorporaram ao SIAFI e também utilizam o SIDOR (Sistema Integrado de Orçamentos Públicos). Esse fato é importante e representa um avanço, mas, atualmente, não é decisivo no que tange ao grau de eficácia dos órgãos responsáveis pelo controle interno no âmbito de cada tribunal. Exemplo disso é o notório e lamentável episódio — não circunstancial — do desvio de milhões de reais, por vários anos, durante a construção da sede do Tribunal Regional do Trabalho em São Paulo, que se tornou um paradigma da corrupção no país.
O SISTEMA DE CONTROLES INTERNOS NOS ESTADOS
Em termos administrativos, os três níveis de governo da Federação brasileira organizam-se de forma concêntrica, isto é, tudo o que o governo federal realiza tende a ser replicado pelas unidades estaduais em escala própria, ajustando-se apenas às particularidades de cada região. O mesmo ocorre em relação aos órgãos de controle interno estaduais, mas, nesse caso, as mudanças que a União vem implementando nos últimos 15 anos não têm sido acompanhadas na mesma velocidade pelas administrações estaduais. A grande maioria dos governos estaduais mantém em suas estruturas administrativas sistemas de controle interno cujo modelo e padrão de trabalho são os mesmos que a União utilizava na década de 70.
Para romper com esse ciclo vicioso e catalisar o processo de mudança, a União tem inserido, nos acordos de renegociação de dívidas dos estados, cláusulas que obrigam as administrações estaduais a ser ágeis na consolidação de seus dados orçamentários, financeiros e contábeis. Em conseqüência, alguns governadores assinaram termos de cooperação com a União para poder implantar um sistema de processamento cuja arquitetura é semelhante à do SIAFI, denominado SIAFEM (Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios).
Contudo, a ênfase na implantação desses sistemas tem sido dada aos processos e procedimentos relacionados com a otimização da arrecadação tributária. O conceito de controle que predomina é o de “controle de caixa”. Esses sistemas ainda não são utilizados como instrumentos que possibilitem implementar rotinas de fiscalização em prol da transparência em todos os negócios do poder público, embora existam experiências inovadoras — mesmo que excepcionais —, como a do estado de São Paulo, como observaremos mais adiante.
O SISTEMA DE CONTROLES INTERNOS NOS MUNICÍPIOS
Existem, hoje, mais de 5.500 municípios no Brasil, dos quais mais de 80% sobrevivem graças às transferências constitucionais compulsórias feitas pelo estado a que pertencem e pela União. Além dessas parcelas de recursos, existem também, em seus orçamentos, as receitas derivadas de transferências voluntárias, normalmente advindas da União. Esses créditos são comumente denominados “receitas de convênios”. Essa situação explica a forte disputa entre prefeitos por fatias do orçamento da União, quase sempre tendo um parlamentar federal a defender tal pleito. Portanto, a existência de mais de 4.400 municípios que mantêm serviços públicos e administrativos em funcionamento devido às transferências constitucionais explica, de certa forma, que tais administradores não tenham preocupação em manter sistemas de controle interno. Para eles, prevalece a lógica “quem transferiu que venha fiscalizar”.
Segundo a legislação, confirmada repetidas vezes pelo Tribunal de Contas da União (TCU), o órgão transferidor deve assegurar-se de que houve a aplicação correta e regular dos recursos transferidos. Na prática, o que encontramos são fiscalizações e auditorias feitas por amostragem ou a partir de denúncias. No restante dos casos, quando a prefeitura pleiteia nova transferência voluntária, cabe a ela apresentar a prestação de contas dos recursos repassados anteriormente. Caso esta não seja apresentada, o município passa a ser integrante do Cadastro de Inadimplentes (CADIN) junto do Governo Federal, o que impede que receba certos tipos de transferência. Nos demais municípios — que dispõem de parcelas expressivas de recursos próprios —, essa situação deve ser analisada de acordo com cada caso.
Nem mesmo o fato de ser capital de estado assegura a existência efetiva de estruturas administrativas de CIs. Na maioria dos casos, existe uma “Contadoria-Geral do Município”, com a função precípua de apenas registrar os gastos da municipalidade, mas que está longe de funcionar como um verdadeiro controle interno.
OS CONTROLES INTERNOS E O MINISTÉRIO PÚBLICO
Quando um agente do CI detecta uma irregularidade, deve informar a ocorrência a seu superior hierárquico, e este deve encaminhá-la ao Tribunal de Contas. A Constituição Federal dispõe sobre isso no artigo 74, parágrafo 1o: “Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária”.
Contudo, o responsável pelo CI, normalmente nomeado pelo ministro ou secretário, tem amplo poder discricionário, seja para mandar corrigir, seja para, ilegalmente, “maquiar” a irregularidade ou mesmo engavetar o processo. Se o agente administrativo (fiscal ou auditor, hierarquicamente abaixo) que descobriu o problema o divulga de alguma forma, é submetido a penalidades administrativas. Sem poderes para levar adiante a investigação, esses agentes, às vezes, deixam vazar a informação à imprensa, e aqui se pode adentrar um terreno perigoso, pois, se por um lado essa é uma forma de superar barreiras que impedem o andamento das apurações, por outro a imprensa pode fazer uso abusivo desse conhecimento. Uma possível solução para esses entraves seria a interação mais próxima entre os gestores do CI e o Ministério Público (MP).
Como, a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, o Ministério Público assume grande relevância no cenário brasileiro, os administradores públicos, em todos os graus hierárquicos, passam a ter seus atos questionados com mais freqüência pelos membros do MP, principalmente por infração dos princípios consagrados no artigo 37 da Carta Magna (legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência). Essa realidade é constatada tanto pelo Ministério Público Federal quanto pelo Ministério Público dos estados.
Nesse sentido, é razoável conceber um modelo no qual devem ser encaminhados, também, ao Ministério Público, os trabalhos dos sistemas de controle interno que resultem na imputação de responsabilidade civil ou criminal aos agentes públicos. No campo da responsabilidade administrativa, cabe ao Tribunal de Contas da União pronunciar-se, pois os órgãos de controle interno são constitucionalmente obrigados a comunicar tal fato ao respectivo TC.
Por outro lado, a hipótese de remeter os trabalhos do CI para o Ministério Público soa, para alguns estudiosos, como o rompimento de um pacto de confiança entre controladores e controlados. Em verdade, trata-se de uma falsa questão, resultante de uma leitura apressada da expressão “controle interno”. Isso porque, sob o aspecto formal, o controle mútuo entre as agências e instituições estatais limita a concentração de poder, mecanismo conceitualmente denominado de “freios e contrapesos”. Aliás, justamente em razão dessa falta de interação entre os controles internos e os controles externos (sobretudo o Ministério Público), a relação atual entre o CI e a imprensa dá-se de maneira informal, como vimos.
Por isso, a proposição de o CI comunicar ao MP irregularidades não implica invadir ou sobrepor funções do TC, e sim criar canais estáveis entre, por um lado, os agentes do CI e, por outro, estes, o TC e o MP. Note-se que este último “registraria” o fato de que uma suposta irregularidade está sendo apurada pelos canais correspondentes, mas também teria a prerrogativa de cobrar resultados e pedir informações sobre tal apuração, retirando, assim, o poder discricionário dos chefes do controle interno sobre os subordinados. Essa engenharia institucional faria com que se resguardasse o sigilo do agente investigado, sem, contudo, tornar público o que constitui inicialmente apenas uma suspeita. Em outras palavras, trata-se da criação de “contrapesos” institucionais entre as agências estatais, de tal forma que se resguardem, ao mesmo tempo, a não-sobreposição de funções, os direitos constitucionais dos acusados, a efetividade da função dos fiscais e auditores e a garantia de que as suspeitas serão de fato investigadas.
UMA EXPERIÊNCIA ESTADUAL DE CONTROLE INTERNO:
O Governo do Estado de São Paulo [*]
Uma importante experiência que visou ao fortalecimento dos CIs e ao combate à corrupção foi desenvolvida pelo governo Mário Covas, no estado de São Paulo, a partir de 1995. A reestruturação dos CIs era necessária para um controle efetivo da administração pública, dada sua quase inexistência, bem como a crise fiscal e administrativa em que estava mergulhado o governo paulista. Sendo assim, investiu-se em programas computacionais, com vista, sobretudo, ao controle da corrupção e à ampliação do conhecimento da máquina governamental pela cúpula dirigente. Como conseqüência, pretendia-se o aumento da eficiência administrativa.
Em 1996 foi implantado o SIAFEM-SP — baseado no SIAFI (federal) —, ao qual se integraram paulatinamente todos os órgãos da administração direta, indireta e autarquias do estado, dando início a um processo de modernização das estruturas de contabilidade pública e de controle interno.
O SIAFEM-SP é um sistema computacional de “grande porte” que armazena toda informação sobre a execução orçamentária e financeira do estado, constituindo-se num gigantesco banco de dados. A arquitetura do sistema é um núcleo de contabilidade pública inter-relacionado com subsistemas de administração financeira, orçamentária e dívida pública.
A implantação de um sistema contábil único para a administração direta e indireta resgatou a contabilidade como um instrumento gerencial por excelência, permitindo a adoção de métodos uniformes de análise, emissão de relatórios e tomada de decisões no menor prazo possível. Por outro lado, permitiu o controle, a fiscalização e a auditoria das ações praticadas durante a execução orçamentária. Com um instrumento como o SIAFEM-SP, criou-se, na Secretaria da Fazenda, um setor que assumiu o controle unificado das contas públicas: a Coordenadoria Estadual de Controle Interno (CECI).
O SIAFEM-SP significou um salto tecnológico na administração pública. Contudo, como funciona em “grande porte”, seu uso tornou-se muito difícil. Por isso, foi criado, em 1998, o SIGEO (Sistema de Informações Gerenciais de Execução Orçamentária), que simplificou sobremaneira o acesso ao SIAFEM-SP. Isso porque o SIGEO é um programa que, além de trabalhar com apresentação gráfica no chamado “ambiente Windows”, extrai e formata dados do SIAFEM-SP (que se mantém como o principal banco de dados), fornecendo de forma muito mais simplificada as informações selecionadas.
Posteriormente, outro módulo criado foi o SIAFÍSICO (Sistema Integrado de Informações Físico-Financeiras), que adiciona ao SIAFEM-SP os cadastros de materiais adquiridos, de serviços contratados e de fornecedores, permitindo que se acompanhem as aquisições de itens e os respectivos preços pagos. Em outras palavras, os mecanismos do SIAFEM-SP [*] têm potencial, por exemplo, para barrar notas de empenho de compras fora de determinados referenciais predefinidos, dando mais tempo para os controladores (sobretudo os auditores) dedicarem-se à análise das transações. [*]
O SIAFEM-SP, juntamente com outros sistemas computacionais criados para a comunicação intragovernamental e o controle das contas públicas — caso do Sistema Estratégico de Informações (SEI), da Secretaria de Governo e Gestão Estratégica —, não apenas iniciou o processo de informatização no governo paulista como se tornou um modelo de controle do Estado sobre si e sobre seus fornecedores.
É necessário observar, contudo, que esses mecanismos visam controlar principalmente os gastos de custeio, as pequenas obras e a contratação de serviços terceirizados, que, embora representem uma expressiva soma de recursos, referem-se a apenas uma parte do orçamento. Eles não conseguem detectar certas formas de corrupção, como, entre outros exemplos, as referentes à arrecadação tributária, às empresas públicas, às concessões e às licitações com vistas à contratação de obras de médio e grande porte. Nestes dois últimos casos, o papel dos controles externos é fundamental.
Embora possuam falhas, os sistemas citados permitiram a criação de imensos bancos de dados, comunicação on-line verticalizada e horizontalizada entre os agentes do governo e instrumentos gerenciais que permitem não apenas avaliar os preços praticados, mas também entender todo o processo que envolve a identificação e a quantificação do serviço até sua contratação e execução. Em síntese, com os novos mecanismos computacionais, aumenta-se muito a capacidade de governar, na medida em que se passa a conhecer com maior profundidade o funcionamento da máquina pública, uma vez que os próprios CIs se fortalecem.
Em conseqüência de todo esse processo, constatou-se que, no caso paulista, as modernas ferramentas de trabalho implementadas aumentaram em muito a eficiência dos CIs, sem, contudo, aumentar as estruturas burocráticas do Estado. Ao contrário, a CECI faz, hoje, de forma mais rápida e competente e com apenas um quarto dos funcionários, o trabalho dos três antigos setores que cuidavam dos CIs; [*] os servidores públicos, por seu turno, dada a simplificação dos procedimentos, passaram por um intenso processo de capacitação técnica na Escola Fazendária.
Contudo, a existência desses sistemas não torna o governo automaticamente transparente, pois não há uma vinculação direta entre o uso da informação e, especificamente, da informática como instrumento de governabilidade (incluídos aí os CIs) e a transparência das ações do governo. A existência de mais informação disponível aumenta a capacidade de os governantes controlarem uma gigantesca máquina pública, mas essa informação necessita ser tornada pública para o cidadão — por exemplo, pela Internet —, o que implica a institucionalização das estruturas de controle interno.
Por fim, constata-se que a sociedade civil organizada necessita igualmente se mobilizar e, sobretudo, capacitar-se para fazer uso dessa complexa rede de informações.
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar no 101/99, deve incorporar aos costumes político-administrativos a preocupação com os limites de gastos pelos administradores públicos municipais, estaduais e federais. A lei veio regulamentar o artigo 163 da Constituição Federal, introduzindo o conceito de gestão fiscal responsável. Nesse contexto, poderá vir a produzir um forte impacto quanto ao controle global da arrecadação e execução dos orçamentos públicos.
A idéia que deu origem a essa lei foi apresentada pelo Governo Federal no auge da crise fiscal brasileira, em novembro de 1997. A partir da aprovação do projeto de lei, todos os orçamentos públicos deverão apresentar superávit primário. Assim, espera-se que os ciclos históricos de déficits nos orçamentos públicos sejam interrompidos, em razão deste novo sistema de monitoramento e responsabilização.
Contudo, para que isso se traduza em uma real elevação do grau de accountability no Brasil, é preciso que se discutam alguns aspectos que têm relação direta com a eficácia da lei e a possibilidade efetiva de responsabilização pela gestão inconseqüente. Esses aspectos envolvem o sistema de punições, até mesmo penais, previsto numa outra lei (penal), também já aprovada, de modo que o conceito de responsabilidade fiscal se torne eficaz.
A nova legislação estabelece uma série de obrigações, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange à renúncia de receita, à geração de despesas com pessoal, à seguridade social, à dívida consolidada e mobiliária, às operações de crédito, até por antecipação de receita, e à concessão de garantias e inscrição de despesas na conta “restos a pagar”. A LRF estabelece limites para os gastos de pessoal nas três esferas de governo e para cada poder. Os poderes executivo, legislativo e judiciário terão de se adequar a esses novos limites, o que implica um grande avanço em relação à legislação anterior, que previa limites globais sem explicitar a responsabilidade de cada um no controle e na observância destes.
Quanto às punições, a LRF discrimina aquelas que recaem sobre o ente ou a entidade objeto da gestão, incluindo diversos dispositivos que variam de acordo com o tipo e o grau de desobediência. Os entes/entidades que vierem a sofrer punição em razão de desobediência aos ditames da LRF poderão ficar sem receber novas transferências financeiras e não poderão realizar operações de crédito. Determinadas infrações poderão ser punidas com pena de reclusão.
Outro aspecto relevante da LRF diz respeito aos mecanismos de fiscalização do cumprimento do texto legal. A lei reafirma que cabe ao poder legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, do sistema de controle interno de cada poder e do Ministério Público, fiscalizar o cumprimento dos preceitos da responsabilidade fiscal. Nesse aspecto, indaga-se se os sistemas de controle, nos modelos vigentes, têm autonomia e condições materiais para acompanhar, apontar, responsabilizar e determinar mudanças decorrentes da LRF. Tendo em vista o modo de atuação desarticulada dos órgãos de controle e a ausência de autonomia dos auditores públicos para autuar os agentes indicados pelos partidos que estão no poder quando flagrados em práticas condenadas pela LRF, tende-se a responder negativamente a essa indagação.
De acordo com o texto da lei, a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente para que se previnam riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Estas duas condições — planejamento e transparência — não são da tradição e cultura da administração pública brasileira, salvo exceções em alguns estados e municípios e de certos esforços eventuais da esfera federal.
Do ponto de vista da relação entre a União e os estados e municípios na vigência da LRF, cabe destacar que a nova prerrogativa do Ministério da Fazenda, como órgão da União que centraliza, disponibiliza e interfere na elaboração das informações de finanças públicas dos entes federados, deve ser vista com cuidado. Isso porque, se por um lado o aumento do fluxo de informações e a integração com a União podem reforçar o princípio federativo, por outro isso pode significar a ampliação dos controles da União sobre as demais esferas de governo, desequilibrando a correlação de forças e podendo tornar todos excessivamente dependentes do Governo Federal. De outro ângulo, é importante notar que há controvérsias quanto a certos aspectos da LRF, pois determinados críticos apontam a possibilidade de ocorrer um certo engessamento da gestão orçamentária por parte dos executivos — com eventuais prejuízos aos programas sociais, por exemplo —, assim como haveria um viés estritamente “quantitativista” da lei.
Apesar desses problemas e controvérsias, a LRF representa um importante instrumento de ação para a cidadania, pois cria condições para todos os cidadãos terem acesso às contas públicas, em razão até mesmo da possibilidade de se participar dos conselhos.
Se todos os princípios que nortearam a concepção e a elaboração do texto da LRF forem seguidos, com um eficaz e eficiente sistema de punições, essa lei poderá se transformar num pacto entre governos e sociedade. A LRF poderá vir a ser uma referência para os administradores públicos, incorporando em cada um a necessidade de, permanentemente, prestar contas de quanto se gastou e qual a finalidade dos recursos públicos utilizados durante uma dada gestão, além de informar a origem e o volume dos débitos contraídos pelo ente/entidade ao qual compete gerir responsavelmente os recursos públicos.
CONCLUSÃO
A histórica fragilidade dos controles internos no Brasil pode ser atestada por diversos fatores:
a) não são institucionalizados, em razão de sua dependência do perfil de quem esteja no poder, pois não possuem autonomia para o controle das ações das autoridades encarregadas de arrecadar e gastar os recursos públicos, sobretudo os agentes políticos;
b) atuam com o objetivo de, principalmente, realizar a contabilidade pública — que pode ser facilmente maquiada — e não propriamente os controles;
c) as respectivas literaturas referentes, sobretudo, à administração pública e à ciência política conferem importância secundária ao tema dos CIs.
O fato de as constituições federal e estaduais tratarem do tema não implica garantias de sua efetividade, pois o fazem de forma genérica e não estabelecem articulações institucionais com os controles externos. Os controles internos devem, portanto, ser pensados em termos de freios e contrapesos no interior de cada poder, muito além, portanto, do exercício de mera contabilidade pública.
O desafio que se coloca à sua institucionalização refere-se a um conjunto de princípios, tais como:
a) uma orientação técnica, pois um sistema de CIs precisa deter-se, primeiramente, no exame das formalidades, com ênfase na legalidade e economicidade, garantindo em cada fase da despesa a observância de normas legais e regulamentares. É também nesse quesito que devem ocorrer as análises e divulgação de relatórios e demonstrativos contábeis;
b) um aparelhamento técnico, sobretudo na área informacional, que adquire enorme importância como instrumento tanto de controle interno como de divulgação, para a sociedade, dos processos que afetam a todos. Igualmente imprescindíveis são as dotações orçamentárias institucionalizadas, isto é, que não dependam de quem esteja no poder, pois conferem perenidade aos CIs, de forma a impedir seu enfraquecimento;
c) uma orientação por resultados, isto é, um sistema voltado para assegurar a efetiva materialidade do bem, obra ou serviço público. É nesse ambiente que são formulados e fiscalizados, por exemplo, os “pactos de gestão”, [*] a partir dos quais as agências estatais e outros entes públicos dotados de relativo grau de autonomia podem atuar num ambiente de regulação; e
d) uma orientação política, isto é, um sistema voltado para prestar contas permanentemente, seja aos agentes públicos de natureza administrativa, judicial ou político-partidária, seja a todos que tenham interesse legítimo em obter informações sobre a situação econômico-financeira do Estado. Isso pressupõe dados sobre receitas, despesas e administração de bens e valores, incluindo-se as renúncias fiscais e o endividamento público.
Como procuramos demonstrar neste artigo, não apenas os CIs não são efetivos nem institucionalizados como sua relação com os CEs é tênue, sobrecarregando, como vimos, as tarefas e a responsabilidade dos Tribunais de Contas. Não bastasse o fato de que os CIs representam um importante mecanismo de freios e contrapesos, sua forma de controle é basicamente concomitante, o que permite, potencialmente, um acompanhamento mais detido e diligente das contas públicas. Eis, portanto, um segundo desafio a enfrentar: uma articulação mais profícua e institucionalizada entre os CIs, os Tribunais de Contas e o Ministério Público.
Por outro lado, podem-se apontar dois problemas no que tange ao fortalecimento dos CIs: primeiro, sua eventual politização, isto é, a ação político-partidária por parte de fiscais e auditores com vistas a prejudicar ou beneficiar autoridades constituídas, distanciando-se de seu papel técnico; segundo, uma possível sobreposição de funções quanto ao envio de processos ao Ministério Público por parte dos (auditores dos) CIs. Pode-se responder a esses problemas da seguinte forma: quanto à politização, ela tende a desaparecer caso os CIs de fato se institucionalizem, pois, além de os fiscais e auditores já serem funcionários concursados, institucionalizar implica estatuir a permanência de estruturas que mutuamente se controlam, para além, portanto, do perfil dos ocupantes do poder. Isso poderá, além do mais, permitir a criação de uma cultura de fiscalização, tanto internamente ao Estado como por parte da sociedade em relação à esfera estatal. Dessa forma, a politização não se tornaria um problema, dada a existência de mecanismos perenes de controle mútuo.
Quanto à sobreposição, entende-se que, como o Ministério Público funciona como um órgão de defesa da sociedade, o envio — para registro e eventual ação civil e/ou criminal pública, por parte dos auditores dos CIs — de processos a esse órgão, paralelamente aos Tribunais de Contas, é uma forma a mais de retirar o poder discricionário dos superiores hierárquicos e de ampliar o leque de instituições controladoras e fiscalizadoras. O julgamento das contas continuaria nas mãos dos TCs, porém os MPs funcionariam como um resguardo da sociedade — daí não acreditarmos em sobreposição.
Por fim, cabe dizer que os controles internos, justamente porque devem estar presentes nos três poderes, adquirem uma importância freqüentemente negligenciada tanto pela opinião pública quanto pelos pesquisadores. Portanto, o último desafio que o controle da corrupção deve enfrentar no que tange aos CIs diz respeito à sua real compreensão e valorização, o que implica evitar tanto uma perspectiva corporativista (caso de um superpoder conferido aos fiscais) como uma ingênua ou idealista, isto é, que conceda aos controles externos todo o poder de fiscalização. Somente a articulação entre CIs e CEs parece poder possibilitar, de fato, um efetivo controle da corrupção na esfera pública brasileira.
Francisco Fonseca (coordenador)
Fernando Antunes
Oscar Sanches.
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