Hoje (2/5) tive a satisfação de participar do curso sobre Pesquisa de Preços, sob a égide da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei n. 14.133/2021), ministrado pelo Prof. Ronny Charles, promovido pela Escola de Contas Públicas do TCE-PE.

Entre outras abordagens, a IN n. 65/2021 foi tratada como uma adequada ferramenta alusiva aos procedimentos de pesquisa de preços. Ainda, segundo o ilustre Professor, é necessário avaliar as nuances existentes no mercado e propor soluções eficientes ao problema vivenciado pela Administração Pública.

Recentemente publicamos aqui no blog artigo de autoria do referido mestre em Direito Econômico sob o título “Sistema de Registro de Preços e a Volatilidade de Determinados Mercados: uma provocação sobre novas soluções” (https://www.eduardomaia.adv.br/?p=1009)

Ronny Charles é Advogado da União. Doutorando em Direito do Estado pela UFPE. Mestre em Direito Econômico pela UFPB. Pós-graduado em Direito tributário (IDP). Pós-graduado em Ciências Jurídicas (UNP). Membro da Câmara Nacional de licitações e contratos da Consultoria Geral da União. Autor de diversos livros jurídicos, entre eles: Leis de licitações públicas comentadas (12ª Edição. Ed. JusPodivm).

Bradson Camelo[1]
Marcos Nóbrega[2]
Ronny Charles L. de Torres[3]

“Insanidade é continuar fazendo sempre a mesma coisa e esperar resultados diferentes.” (Albert Einstein)

1. INTRODUÇÃO. 2. O SRP E A VOLATILIDADE DOS PREÇOS SOB UM PRISMA ECONÔMICO. 3. A ATUALIZAÇÃO DA ATA DE REGISTRO DE PREÇOS NA LEI Nº 14.133/2021. 4. PROPOSTAS DE SOLUÇÃO PARA A ATUALIZAÇÃO DA ATA DE REGISTRO DE PREÇOS. 4.1 A atualização periódica de preços através de índices 4.2 Adoção de tabela referencial dinâmica (TRD). 4.3 Atualização dos preços da ARP através de um “jogo”. 5. CONCLUSÃO

INTRODUÇÃO

É notório o problema enfrentado pela Administração Federal, em relação à manutenção do compromisso pelos fornecedores com preços registrados em Ata, decorrentes de licitações que adotam o Sistema de Registro de Preços (SRP).

É comum que, poucos meses após a conclusão da licitação, os fornecedores já aleguem a impossibilidade de manutenção do fornecimento nas condições definidas na Ata de Registro de Preços, o que gera severas dificuldades à gestão públicas, muitas vezes pressionada pela necessidade de manutenção do fornecimento para a continuidade de atividades essenciais ou sensíveis.

Se este é um problema evidente, que vem levando muitas vezes ao fracasso na adoção da Ata de Registro de Preços (ARP) em razão da oscilação dos preços praticados no mercado, as soluções apresentadas por alguns parecem não conseguir se desvincular das velhas práticas de outrora, embora estas sejam ineficientes para solucionar a questão prática vivenciada pelos gestores.

Este artigo buscará analisar o problema da atualização dos preços da Ata de Registro de Preços (ARP), adotando como base as regras da Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), para propor soluções que podem apresentar maior eficiência para a solução do problema.

Nossa pretensão não é trazer soluções definitivas para o problema, mas sim novas luzes sobre ele, com propostas de uma leitura renovada sobre as soluções possíveis, sempre com uma visão tópica, mais preocupada com as características do mercado objeto da licitação do que com velhos dogmas e instrumentos concebidos outrora, para situações outras, sem a mesma preocupação.

Em mercados voláteis, caracterizados por situação comuns de choques de oferta ou demanda, o estabelecimento de preços por um prazo superior a algumas semanas é uma tarefa quase impossível, imagine para o tempo de vigência das Atas de Registro de Preços. Será que o reequilíbrio é o caminho mais eficiente? Nesse artigo, pretendemos analisar algumas outras soluções como, por exemplo, a “Tabela Referencial Dinâmica” (TRD).

2. O SRP E A VOLATILIDADE DOS PREÇOS SOB UM PRISMA ECONÔMICO

Vale lembrar que o Sistema de Registro de Preços é um procedimento auxiliar marcado pela formação de um instrumento vinculativo denominado Ata de Registro de Preços, onde, entre outras coisas, são registradas as especificações dos bens ou serviços licitados (contratados), condições de fornecimento e seus respectivos valores. Assim, as condições estabelecidas no instrumento, inclusive em relação ao preço, vincularão o fornecedor registrado por toda a vigência da Ata de Registro de Preços (ARP).

Com essa configuração de compromisso, sabendo-se que a Ata pode ter vigência prolongada, a adoção desse instrumento em mercados com alta volatilidade pode se apresentar pouco eficiente, ao menos quando utilizado o modelo tradicional de fixação de preços estáticos.

Com a pandemia COVID-19, diversos fatores, como o aumento de demanda e a redução da oferta decorrente da temporária sustação da produção, impactaram e vêm impactando os preços. Nesse prumo, alguns setores, como o da construção civil e da saúde, sofreram forte variação nos custos dos insumos.

Para ilustrar, segundo a Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC), o custo com materiais de construção aumentou 25,05% em 12 meses[4]. Outras fontes indicam materiais de construção registraram alta acumulada recorde de 32,92% no período de julho de 2020 a junho de 2021, o que pode se tornar ainda maior quando analisados itens isolados como tubos e conexões de ferro e aço, que tiveram alta de 91,66%[5].

Ora, diante dessa volatilidade de preços, a Ata de registro de Preços, um instrumento de grande utilidade para as contratações públicas, tem se tornado problemática. Não são raros os casos em que pouco tempo após a conclusão da licitação, os fornecedores já informam não poder mais honrar com suas propostas, diante da volatilidade de preços, solicitando a revisão dos preços da ARP ou a liberação do fornecimento.

As respostas, comumente adotadas, de que eventuais oscilações ordinárias devem ser suportadas pelo particular e que oscilações extraordinárias devem gerar o reconhecimento do reequilíbrio econômico, são desconectadas de uma realidade vivenciada, na qual inexiste definição clara e precisa do limite e da intensidade de incidência da “álea extraordinária”.

Nesse quadrante, em mercados com alta volatilidade de preços, a exigida estabilização por longo período, característica da formatação tradicionalmente adotada no Sistema de Registro de Preços, acaba gerando efeitos negativos à obtenção de melhores propostas e produz um quadro de seleção adversa.

Isto ocorre porque os melhores licitantes, mais responsáveis (e bem informados) na definição de seu preço de reserva, embutem em suas propostas a potencial variação dos preços dos insumos a serem fornecidos no prazo de 12 meses, alcançando pior classificação no certame. Noutro prumo, provavelmente, o vencedor da licitação será aquele que, justamente, ignorar a variação dos custos dos bens ou serviços a serem fornecidos durante a vigência da Ata de Registro de Preços.

Em outras palavras, o bom licitante incorpora a expectativa de variação na formação do preço, ou seja, o ofertante que supõe um menor aumento de preços consegue lançar o produto a valores mais reduzidos. Por exemplo: um vendedor de pão que compra sua farinha de um fornecedor novo no mercado está exposto a maiores riscos, enquanto o padeiro que usa farinha de produtos mais consolidados paga um valor maior pelo insumo, mas está menos sujeito a variações. Se o ente público aceita o reequilíbrio, o risco foi transferido para a administração pública indevidamente.

A ausência de segurança e de clareza induz então um modelo de seleção adversa, no qual vencem as licitações públicas justamente aqueles que, por falha, irresponsabilidade ou má-fé, apresentam propostas que ignoram os riscos da volatilidade dos preços. O resultado disso, vivenciado por quem lida com licitações na prática, é que tais fornecedores já pleiteiam “revisões econômicas” de suas propostas ainda no início da vigência da Ata de Registro de Preços.

Por outro lado, com o aumento exacerbado dos insumos, o fornecedor registrado (mesmo que tivesse apresentado uma proposta devidamente refletida) não teria realmente condições de manter o fornecimento pelo período de 12 meses, o que acaba “justificando” seu pedido de revisão do preço ou de solicitação da liberação do registro na ARP.

Esta situação tem sido muito vivenciada pela Administração, notadamente em mercados que tiveram seus preços mais afetados nos últimos tempos, como as contratações de insumos da saúde, combustíveis e construção civil, tendo em vista diversos fatores como a escassez de insumos, aumento da demanda, as lacunas na produção e a forte variação cambial do período.

Por conta desse quadro, tem sido comum que fornecedores vencedores de licitações para Registro de Preços, o que em princípio geraria vínculo de fornecimento nas condições definidas na Ata (inclusive preços) pelo prazo de até 12 meses, peçam revisão econômica dos preços registrados, logo nos primeiros meses da vigência da ARP, argumentando a alta extraordinária do preço dos insumos relacionados.

Realmente, muitas vezes há impactante aumento de alguns desses insumos, assim como redução do preço de alguns outros. A questão não compreendida por muitos é que a assimetria informacional tem um impacto relevante nesta relação. Como o fornecedor tende a acompanhar a variação desses custos de maneira mais efetiva, realiza tais pedidos apenas em períodos nos quais os custos desses insumos estão em viés de alta, e somente para aqueles que têm seus preços majorados, não se manifestando na situação inversa (que não é captada “de ofício” pela Administração).

Na outra ponta, diante da sensibilidade social da demanda, o gestor público é pressionado para atender ao pleito de revisão econômica e garantir o atendimento da demanda administrativa (muitas vezes essencial), o que pode gerar uma situação de “holdup” (ou espera maliciosa), na qual ele se vê impelido a conceder a revisão de preços solicitada, através de reequilíbrio econômico[6], para manter o fornecimento tido como essencial, assumindo sérios riscos quando a situação for analisada pelo órgão de controle externo.

Ocorre que a identificação do fato gerador para a concessão do reequilíbrio econômico não é tão simples como alguns tentam defender. Muito pelo contrário!

A identificação não apenas da ocorrência de situação tipicamente identificável como “álea extraordinária”, mas, sobretudo, a delimitação do quantum para que o “equilíbrio econômico financeiro” seja mantido envolvem questões complexas. Ilustrando: é cediço que houve variação inusitada nos preços dos insumos na área de saúde e da construção civil, mas a partir de qual ponto (da elevação do preço) esta variação pode ser compreendida como extraordinária? Esta variação extraordinária, imprevisível ou previsível com consequências incalculáveis, ocorreu em todos os insumos? Com intensidade linear ou com diferentes variações? Há insumos que se mantiveram dentro do espectro de uma variação “ordinária”? O viés de alta é sazonal, transitório, constante? Essas são apenas algumas das questões que trazem complexidade à análise de um pleito de reequilíbrio econômico desta natureza.

Em acréscimo, vale lembrar que a Jurisprudência do TCU é deveras reticente à adoção do reequilíbrio econômico sem o devido rigor em sua análise, pela Administração. Segundo o Tribunal, a constatação de inexequibilidade de preço unitário durante a execução do contrato não é motivo, por si só, para ensejar o reequilíbrio econômico-financeiro, pois a oferta de preço inexequível na licitação deve onerar exclusivamente o contratado[7]. Outrossim, para o TCU, A mera variação de preços de mercado não é suficiente para determinar a realização de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, pois a “diferença entre os preços contratuais reajustados e os de mercado é situação previsível, já que dificilmente os índices contratuais refletem perfeitamente a evolução do mercado”[8][9].

Em nossa opinião, acerta o Tribunal de Contas da União a compreender corretamente que a concessão do reequilíbrio econômico envolve uma situação excepcional, complexa, em que a proposta é afetada por fatores com repercussão econômica imprevisível ou até previsível, mas com consequências incalculáveis, caracterizável como álea extraordinária e extracontratual. A concessão do reequilíbrio econômico propriamente dita não pode ser vulgarizada como uma espécie de “ajuste de preços” ofertados nas licitações ou registrados em Atas, pela variação dos custos dos insumos no mercado ou variação cambial, que, a priori, ao menos em menor intensidade, são constantes.

Por outro lado, essa dificuldade na identificação do ponto de justificação do reequilíbrio econômico não pode ser posta como um entrave, sem o devido enfrentamento do problema real existente de desatualização dos preços registrados, seleção adversa, moral hazard e, em alguns casos, espera maliciosa (hold up), notadamente em mercados com alta volatilidade.

O fato é que essas questões envolvem um quadro complexo de assimetria informacional, no qual os gestores que lidam com as atas de registros de preços ou mesmo com os contratos decorrentes delas não possuem condições de responder sempre com segurança, definindo com precisão o eventual direito ao reequilíbrio econômico. E mesmo quando optam pelo deferimento desses pedidos, por convicção ou por estarem em uma situação de hold up (pressionados a concordar com o pleito de revisão, pela necessidade administrativa), podem estar fomentando comportamentos oportunistas (moral hazard) de fornecedores que mergulham seus preços, sem atentar para a responsabilidade de mantê-los ordinariamente, com a esperança de posteriormente equalizá-los com as solicitações de reequilíbrio econômico, ampliando o quadro de seleção adversa.

Importa acrescentar que o modelo tradicional de reajuste também se mostra ineficiente para o problema atualmente vivenciado com as Atas de Registro de Preços, pois as regras de sua aplicação, como a definição prévia de um índice e a obediência à anualidade, prejudicam a eficiência de sua aplicação para mercados com alta volatilidade de preços, nos quais, poucos meses após a apresentação das propostas, já identificamos licitantes informando a falta de condições para a continuidade do fornecimento nos preços registrados.

De qualquer forma, diante da evidente volatilidade dos preços em determinados mercados, necessária a construção de soluções para tornar mais eficiente o modelo de licitação.

3. A ATUALIZAÇÃO DA ATA DE REGISTRO DE PREÇOS NA LEI Nº 14.133/2021

Sob a égide da Lei nº 8.666/93, o Sistema de Registro de Preços foi adotando, pela regulamentação, uma formatação diferente da inicialmente preconizada pelo legislador. Nessa linha, os decretos regulamentadores deram novos contornos ao SRP, com regras admitindo a figura do órgão participante, a compra nacional, o cadastro de reserva, a adesão (carona), ente outras novidades não tratadas expressamente pela Lei regulamentada[10].

Contudo, em relação à atualização dos preços registrados no SRP, algo expressamente admitido pelo artigo 15 da Lei nº 8.666/93, os regulamentos federais trouxeram solução aquém do necessário. O Decreto federal nº 7.892/2013, por exemplo, ao invés de devidamente regulamentar a atualização dos preços da Ata, tratou, nos artigos 17 a 19, sobre a “revisão” dos preços registrados, com uma redação que traz mais confusão que solução à questão, pois, embora faça alusão à “revisão”, propõe na verdade um procedimento de negociação dos preços registrados na Ata, que não se configura como um direito, mas como um procedimento limitado de “revisão consensual”[11], que não permite a ampliação dos preços ou mesmo sua redução impositiva[12].

Sob certa perspectiva, esta modelagem do Decreto parece obtusa (ou, pelo menos, curiosa), por pressupor que a Administração sempre contrata acima do preço de mercado ou que os preços de mercado se encontram em constante redução!

Por outro lado, a proposta de adoção dos institutos tradicionais de revisão econômica (reajuste, repactuação e reequilíbrio) é inapropriada, tendo em vista que a Ata é um instrumento plurissubjetivo e, notadamente na aplicação do reequilíbrio econômico, a aplicação deste instituto costuma envolver elementos tópicos da contratação. Isso porque uma mesma Ata pode estar relacionada a uma contratação afetada por situação imprevisível, caracterizável como fato gerador de revisão econômica, sem que este fato gerador se relacione com as demais contratações firmadas a partir da Ata[13].

Assim, “reequilibrar” uma ARP com diversos participantes pode gerar superfaturamento em diversas contratações. Diante desta constatação, a Advocacia Geral da União (AGU), através da Consultoria Geral da União e do Procuradoria Geral Federal, há anos vem entendendo que os institutos de reajuste, repactuação e reequilíbrio econômico não são aplicáveis, a priori, às Atas de Registro de Preços, embora sejam aplicáveis às contratações decorrentes delas[14].

Com a Lei nº 14.133/2021 (NLLCA) o debate voltará à ribalta. Isso porque a referida Lei não apenas deixa clara a possibilidade de “atualização periódica dos preços registrados”[15], como estabelece expressamente que o edital de licitação deverá dispor sobre as “condições para alteração dos preços registrados”[16] e permite a prorrogação da Ata de Registro de Preços, que poderá ter vigência por até dois anos (24 meses).

Ora, diante deste quadro, é necessário construir novas soluções para o problema atual de ineficiência da Ata de Registro de Preços para mercados com acentuada volatilidade.

O mecanismo do mercado e as características informacionais envolvidas na transação afetam o equilíbrio final do preço, e a melhor solução para a atualização das Atas de registro de Preços não está em buscar identificar a posteriori as eventuais variações, mas sim em criar modelagens mais eficientes para refletir minimamente essas variações, produzindo segurança para os fornecedores mais responsáveis.

4 PROPOSTAS DE SOLUÇÃO PARA A ATUALIZAÇÃO DA ATA DE REGISTRO DE PREÇOS

De maneira sucinta, analisaremos aqui pelo menos três propostas de modelagens para a atualização dos preços da ARP.

Elas não esgotam a possibilidade de modelagens aptas ao enfrentamento do problema, mas representam soluções possíveis para superar a ineficiência da rigidez da Ata de Registro de Preços, notadamente em mercados com alta volatilidade.

4.1 A atualização periódica de preços através de índices

Uma primeira proposta de solução seria adotar a atualização de preços através de índices setoriais. É uma proposta mais simples, apta mesmo para mercados com reduzida volatilidade, porém necessária diante da possibilidade de uma vigência da ARP por até 24 meses.

Bom ressalvar que aqui não está se defendendo a aplicação do reajuste. Este instituto tem regime jurídico rigidamente estabelecido pela legislação, com regras próprias como anualidade e marco inicial legalmente definido, sendo aplicável, a priori, nas contratações e caracterizando-se como um direito disponível.

Diferentemente, esta proposta de aplicação de índice envolve a atualização/alteração do preço registrado na Ata preconizada pelo artigo 82 da Lei nº 14.133/2021 nos dispositivos já aludidos. E qual a diferença? É que, não sendo propriamente reajuste, este modelo de atualização dos preços pode se desprender de algumas amarras jurídicas existentes para aquele instituto, admitindo, por exemplo, a aplicação do índice de atualização em período inferior a 12 meses (por exemplo, atualização trimestral) ou mesmo índices diferenciados para diferentes itens da ARP.

Interessante frisar que esta possibilidade de uma atualização de preços, não necessariamente vinculada ao estrito regime jurídico do reajuste já foi anteriormente defendida pela AGU, através da Câmara Nacional de Uniformização de entendimentos consultivos da Consultoria Geral da União, para outro procedimento auxiliar, o credenciamento[17].

Nada impede, inclusive, que a atualização periódica seja marcada também pro processo de negociação, respeitando as balizas definidas previamente no procedimento licitatório.

4.2 Adoção de tabela referencial dinâmica (TRD)

Uma segunda proposta para atualização dos preços registrados seria a adoção da licitação baseada no critério maior desconto, com a utilização de “tabela referencial dinâmica” (TRD), baseada em espécies de catálogos com preços de mercado atualizados; a título de exemplo, podemos pensar na Tabela de preços de carros FIPE, na Tabela de honorários médicos da CBHPM, na Tabela da Construção Civil SINAPI, entre outros.

O modelo de definição dos preços da ARP através do critério maior desconto aplicado a uma tabela referencial dinâmica (atualizável) pode trazer uma proposta de solução mais eficiente que as velhas modelagens ordinariamente repetidas pela Administração, notadamente em mercados que sejam caracterizados pela alta volatilidade de preços ou estejam circunstancialmente marcados por ela.

Como demonstrado por Hamilton Bonatto[18], a adoção do critério menor preço pelo maior desconto, através de desconto linear incidente em tabela referencial, pode trazer diversas vantagens para a Administração, entre elas a maior segurança em relação aos aditivos, mitigando o risco de ocorrência do famigerado jogo de planilhas e diminuindo a margem para qualquer manipulação.

O Tribunal de Contas da União já vem admitindo a utilização do SINAPI para referenciar preços nas compras de materiais para a manutenção predial, como se depreende da leitura do Acórdão nº 1.238/2016, de seu Plenário, em que a Relatora, Ministra Ana Arraes, analisa didaticamente a questão, enaltecendo vantagens na adoção do critério maior desconto sobre uma tabela referencial.

Contudo, ao tratar em seu voto sobre os materiais, a Ilustre Ministra Relatora defendeu a conveniência de que os preços adotados para fins de referência em relação ao desconto fossem definidos estaticamente com base nos preços da tabela SINAPI da data da licitação, durante a execução contratual, em respeito à anualidade imposta ao reajuste.

O Acórdão nº 1.381/2018, do Plenário do TCU, também abordou a questão, em relação a serviços de manutenção predial, externando também o entendimento de que os pagamentos, durante a validade da ata de registro de preços, devem ocorrer com base nos valores da tabela SINAPI da data da licitação, “tendo em vista o disposto na Lei 8.666/1993 sobre reajustes anuais”.

Nesta feita, embora o TCU admita a adoção do critério maior desconto aplicado sobre tabela referencial, inclusive para aquisições, tem se posicionado, em alguns casos, pela fixação dos preços identificados na tabela SINAPI na data da licitação, com possibilidade de atualização apenas por reajuste, após respeitada a anualidade ínsita a este instrumento de manutenção do equilíbrio econômico contratual. Assim, haveria óbice implícito à adoção de tabelas referenciais dinâmicas, durante a vigência do contrato ou da Ata de Registro de Preços, ao menos para algumas licitações, como aquelas relacionadas à manutenção predial[19].

Nada obstante nosso profundo respeito ao entendimento externado pelo Egrégio TCU, discordamos da aplicação irrestrita deste óbice suscitado.

Importante frisar: a possibilidade de adotar-se o critério de maior desconto sobre a Tabela SINAPI, de forma dinâmica (TRD), com utilização dos valores vigentes no momento da efetiva contratação, para incidência dos respectivos descontos, não se confunde com a aplicação do instrumento contratual denominado reajuste.

Essa modelagem não conspurca a regra do tradicional reajuste de preços (atinente ao contrato administrativo propriamente dito), mas propõe nova forma de definição dos preços a serem pagos, que se apresentam potencialmente mais eficientes em mercados de maior volatilidade de seus preços[20].

Se esta modelagem é válida para o fornecimento de combustíveis, devido à volatilidade do mercado, pode ser admitida para aquisição de materiais da construção civil ou de outra área, caso identificado similar quadro de volatilidade. Assim, o fato justificador dessa modelagem não é o tipo de bem licitado, mas a alta volatilidade dos preços do mercado em que ele está inserido.

Identificamos essa prática nos contratos privados, como os de fornecimentos de medicamentos e materiais médico-hospitalares, que usam algumas tabelas de mercado; até mesmo o mercado de seguros de carros adotam a tabela FIPE, pela percepção de necessária adequação à volatilidade de preços. A lógica econômica é garantir desconto sob um mercado com preços variáveis.

O modelo de atualização da Ata, pela utilização de Tabela Referencial Dinâmica (TRD) oferece uma interessante solução para o problema da utilização das ARPs em mercados com maior volatilidade de preços. Em sentido oposto, a adoção do critério de maior desconto, baseado em tabelas referenciais estáticas, é uma solução que ignora a volatilidade dos preços de determinados mercados, não trazendo grandes benefícios em relação ao modelo da apresentação direta de preços pelos itens propostos.

Importante reafirmar que, em mercados voláteis, a alegação de que se deve aguardar a anualidade para o reajuste não produz solução eficiente, notadamente no caso do registro de preços (como o TCU já vem admitindo em relação a combustíveis). Em primeiro, porque o índice único de reajuste não irá representar de forma fidedigna o aumento dos insumos isolados; em segundo, porque o longo prazo para concessão do reajuste afastará propostas de valores mais baixos, ao menos dos licitantes minimamente responsáveis, que compreendem (e precificam) o risco de um mercado volátil.

A utilização do maior desconto sobre os preços da Tabela SINAPI, de forma dinâmica, reduz os riscos dos fornecedores em mercados com alta volatilidade de preços, estimulando-os a oferecer descontos maiores na licitação. Além disso, reduz o risco de jogo de planilha e desestimula pedidos de revisão econômica dos preços registrados na Ata ou liberação do fornecedor em relação ao compromisso assumido, pois os preços acompanharão as readequações periódicas da Tabela, que representam, a piori, os “preços praticados no mercado” para o bem pretendido, sob o qual incidirá o maior desconto alcançado na licitação.

Vale acrescentar ainda que a oscilação da tabela referencial pode gerar preços menores que os originalmente previstos, caso os preços dos respectivos insumos estejam em viés de baixa, sem que isso justifique qualquer reclame por parte do fornecedor registrado.

Em suma, na prática, estar-se-á realizando a atualização de preços preconizada pelo legislador e, ao mesmo tempo, suprimindo riscos relacionados à variação dos custos dos insumos em mercados voláteis, pela adoção de uma tabela referencial que foge ao controle da contratada. Essa redução de riscos tende a favorecer maiores descontos pelos licitantes, os quais incidirão sobre os preços, mesmo da tabela atualizada, sendo eles mais altos ou mais baixos (dependendo do viés de oscilação), afastando futuros questionamentos relacionados ao equilíbrio econômico do contrato, bem como a necessidade de previsão de reajuste.

Por outro lado, deve-se ter cautela. Adotar tabelas referenciais cuja ampliação de preços possa ser influenciada pelo fornecedor pode acentuar os riscos do “problema de agência”, pois irá gerar estímulos a aumento artificial dos preços referenciados, durante a execução contratual, em detrimento da Administração. O ideal é a indicação de tabelas referenciais neutras a essas influências, como a tabela da ANP, o SINAPI, SICRO, entre outros[21].

Além disso, estando a tabela neutra à influência direta do fornecedor e caracterizando-se como um instrumento público de consulta, superamos um outro problema prático relacionado à discussão tradicional de preços, que é a assimetria de informações entre as partes e a induvidosa maior facilidade do contratado de captar as variações dos preços dos materiais. No modelo tradicional, esta maior facilidade permite que, oportunisticamente (moral hazard), o fornecedor apenas requeira a revisão econômica em momentos com vieses de alta.

Por fim, convém ressalvar que a adoção de uma “tabela referencial dinâmica” pode exigir específicos cuidados de natureza técnica, entre eles: devida especificação dos itens pretendidos; justificativa da fidedignidade dos preços usados como referência; demonstração da alta volatilidade do mercado; análise da viabilidade da modelagem e, quando possível e necessário, a indicação no edital da quantidade mínima a ser contratada para os itens pertinentes[22].

Óbvio que a solução não é infalível, mas, para algumas hipóteses, sopesadas as questões técnicas atinentes ao objeto da licitação, pode se afigurar melhor do que a tradicionalmente adotada.

4.3 Atualização dos preços da ARP através de um “jogo”

Primeiramente, convém esclarecer que a teoria dos Leilões pode ser usada para descrever qualquer relação clara e predeterminada de contratação onde existam vários compradores e apenas um vendedor, ou a situação inversa (vários vendedores e apenas um comprador), em que as pessoas envolvidas participam de uma interação simultânea sem ter plena informação sobre os valores (interesses) dos demais agentes que dela participam.  Além de serem muito utilizados no dia a dia, os Leilões vêm assumindo um papel importante nas pesquisas econômicas. Por ser simples e bem definido, o Leilão é um jogo bem ilustrativo para uma relação de mercado, sendo o ambiente propício para servir como base de testes para as mais diversas teorias econômicas, especialmente em modelagens de teoria dos jogos com informações incompletas[23].

Pois então, uma terceira proposta para a atualização dos preços da ARP envolveria a produção de um “jogo” entre os fornecedores registrados, para identificação de eventual alteração dos preços de mercado e definição de uma atualização do preço da Ata. Este jogo é possível, uma vez que a Lei nº 14.133/2021 admite a possibilidade de previsão de preços diferentes[24].

Tal possibilidade permite que, em algumas licitações, admita-se o registro de fornecedores com preços diferentes para o mesmo item, opção que não deve ser reduzida ao chamado cadastro de reserva, previsto em dispositivo diferente do mesmo artigo da Lei nº 14.133/2021[25].

Se no cadastro de reserva exige-se que o licitante interessado aceite cotar o objeto em preço igual ao do licitante vencedor, a hipótese admitida pelo inciso III, do artigo 82 da Lei nº 14.133/2021 possibilita que tenhamos fornecedores diferentes, com preços diferentes, registrados no mesmo item da Ata de Registro de Preços. Assim, podemos ter uma licitação em que os cinco fornecedores com melhor classificação sejam registrados, mesmo que com preços diferentes.

Para ilustrar, podemos ter a seguinte e hipotética situação de fornecedores classificados e com preços registrados na ata para o mesmo item.

1º Licitante A	2º Licitante B	3º Licitante C	4º Licitante D	5º Licitante E
R$ 10.000,00	R$ 10.500,00	R$ 11.000,00	R$ 11.500,00	R$ 12.000,00

Óbvio que a primazia de fornecimento pertence ao “Licitante A”, notadamente se sua proposta envolveu todo o quantitativo pretendido na Ata para aquele item.

Contudo, é possível que, durante a vigência da Ata, sabendo da necessidade de manutenção do fornecimento pelo órgão público, o fornecedor registrado tente de maneira oportunista barganhar o aumento do preço registrado, sob pena de pedido de liberação. Como já explicado, esta situação é muito identificada na prática administrativa e por vezes envolve uma situação de espera maliciosa (holdup) em desfavor da Administração Pública.

Mas é possível que, realmente, os custos de fornecimento, embora não caracterizáveis como fato gerador para a concessão de reequilíbrio econômico no bojo da contratação, tornem difícil a manutenção do fornecimento, nas condições previstas na Ata. Nesta situação, será legítimo que o “Licitante A” peça a liberação do compromisso de fornecimento e razoável que a Administração, cumpridas as condições necessárias, defira este pleito.

O problema é que nesta situação, dificilmente outro dos licitantes registrados ou que tenham participado da licitação terá interesse em fornecer pelo preço do “Licitante A”. Como achar então um bom parâmetro de preço de mercado para a atualização do preço? Como já visto outrora[26], a pesquisa de preços apresenta apenas um preço de referência e é ineficiente a identificar com precisão o preço transacional, uma vez que o valor de um bem não pode ser precisamente mensurado senão à luz de um acordo livremente aceito pelas partes, cada um levando em consideração as outras opções possíveis^[27].

Uma resposta interessante para a indagação acima pode estar na produção de um “jogo”, entre os fornecedores registrados, baseado nas regras de um leilão holandês. Assim, na situação em que o “Licitante A” pede a liberação do compromisso, por defender que o preço de mercado superou o preço registrado, a Administração pode propor as seguintes regras:

• O órgão gerenciador poderá convocar os demais licitantes registrados, na ordem de classificação, para assumir o fornecimento no lugar do “Licitante A”, nas condições propostas por este.
• Caso nenhum dos licitantes aceite o fornecimento nas mesmas condições propostas pelo “Licitante A”, o órgão gerenciador poderá convocar os demais fornecedores registrados para negociação, na ordem de classificação, realizando uma modelagem inspirada em um leilão holandês.

Para a negociação, por exemplo, o edital poderia definir que o primeiro “preço de oferta para a atualização” seria definido pela mediana (ou média) entre o preço do “Licitante A” e o preço do “Licitante B”.

Caso o “Licitante B” não aceitasse o fornecimento neste preço proposto, o “preço de oferta para atualização” seria proposto aos demais licitantes registrados, na ordem de classificação. Veja que esta possibilidade induzirá o “Licitante B” a aceitar a proposta, se ela estiver compatível com sua valoração, “entregando” esta informação.

Ocorrendo situação em que nenhum dos fornecedores registrados (nem mesmo o “Licitante E”) aceite a contratação com o preço de oferta de atualização, este poderia ser refeito, por exemplo, através de uma nova mediana (média), agora entre o “preço de oferta para atualização” anterior e o preço do “Licitante B”. Novamente, caso o “Licitante B” não aceitasse o fornecimento neste preço proposto, o preço de oferta de atualização seria proposto aos demais licitantes registrados, na ordem de classificação.

Na hipótese em que nenhum dos fornecedores registrados (nem mesmo o “Licitante E”) aceite a contratação com o novo preço de oferta de atualização, este seria refeito, agora com a utilização do preço proposto pelo 2º colocado (“Licitante B”). Este preço obrigaria o aceite por este licitante, dentro do prazo de validade das propostas. Após este prazo, ele poderia não aceitar a solicitação de fornecimento, pedindo liberação do compromisso de fornecimento e saindo do “jogo”.

O procedimento inspirado no leilão holandês se repetiria com os demais fornecedores registrados, nos moldes anteriormente definidos, até que se chegue a um preço de oferta de atualização aceito por um dos fornecedores registrados.

Com os devidos cuidados para mitigar risco de conluio entre os fornecedores, este pode ser um interessante modelo para identificar o preço para a contratação, pelo estabelecimento de incentivos que auxiliarão não apenas a resolução do problema de fornecimento, como também influenciarão positivamente as propostas apresentadas nas licitações para registro de preços.

5. CONCLUSÃO

Como suscitado no início deste texto, é notório o problema enfrentado pela Administração Federal, em relação à manutenção do compromisso pelos fornecedores com preços registrados em Ata, decorrentes de licitações que adotam o Sistema de Registro de Preços (SRP).

Diante da vigência prolongada da Ata de Registro de Preços, para até 24 meses, conforme admitido pela Lei nº 14.133/2021, este problema tornar-se-á acentuado e ampliará a necessidade de boas soluções.

As velhas soluções se apresentam ineficientes para resolver esta questão, sendo necessário construir novas propostas, novas modelagens para superar esse problema. Essas modelagens precisam olhar além de nosso passado normativo, para, à partir do novo panorama legal definido pela Lei nº 14.133/2021 e sem descuidar de uma análise econômica, avaliar as nuances existentes no mercado e propor soluções eficientes ao problema vivenciado pela Administração Pública.

Bobbio[28] ensinou que o jurista, além de resguardar a coerência do ordenamento, deve buscar em outros ramos do conhecimento a adequada compreensão do direito, tendo sensibilidade ao fenômeno da “práxis”, para construir o Direito a ser aplicado. Pois bem, sem descuidar das regras definidas em nosso ordenamento jurídico, este artigo propõe-se a romper com a ortodoxia jurídica, para analisar o problema da atualização dos preços da Ata de Registro de Preços (ARP) sob uma perspectiva também econômica.

Assim, sem exaurir a discussão, mas buscando fomentá-la, adotando como base as regras da Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), propomos soluções que podem apresentar maior eficiência para o enfrentamento do problema relacionado à ineficiência da rigidez dos preços das ARPs, notadamente em mercados com alta volatilidade.

Essas soluções podem ser incorporadas em normativos e podem até inspirar novas e diferentes modelagens. É esta a pretensão dos autores e esperamos que a leitura deste texto alcance tal objetivo.

[1] Procurador-Geral do Ministério Publico de Contas da PB, Cientista de Dados pela Universidade de Chicago, Mestre em Políticas Públicas pela Universiade de Chicago, e Economista.

[2] Conselheiro Substituto do TCE-PE, Professor Adjunto IV da UFPE – Faculdade de Direito do Recife. Visiting Scholar Harvard Law School. Senior fellow Harvard Kennedy School of Government. Visiting Scholar Massachusets Institute of Technology – MIT

[3] Advogado da União. Doutorando em Direito do Estado pela UFPE. Mestre em Direito Econômico pela UFPB. Pós-graduado em Direito tributário (IDP). Pós-graduado em Ciências Jurídicas (UNP). Membro da Câmara Nacional de licitações e contratos da Consultoria Geral da União. Autor de diversos livros jurídicos, entre eles: Leis de licitações públicas comentadas (12ª Edição. Ed. JusPodivm).

[4]https://cbic.org.br/custo-com-materiais-de-construcao-aumentou-2505-em-12-meses/

[5]https://www.poder360.com.br/economia/preco-de-materiais-de-construcao-tem-alta-de-quase-33-em-12-meses/

[6] Neste artigo, adotamos o termo reequilíbrio econômico como espécie do gênero revisão econômica. Assim, a Revisão econômica (ou manutenção do equilíbrio econômico) pode ser instrumentalizada através de reajuste (álea ordinária), repactuação (exclusiva para serviços com dedicação exclusiva de mão de obra) e reequilíbrio econômico (álea extraordinária).

[7]Acórdão 2901/2020 Plenário. Tomada de Contas Especial, Relator Ministro Benjamin Zymler.

[8]Acórdão 18379/2021 Segunda Câmara – Tomada de Contas Especial, Relator Ministro Augusto Nardes.

[9] Em sentido semelhante: Acórdão 4125/2019 Primeira Câmara, Tomada de Contas Especial, Relator Ministro Bruno Dantas; e Acórdão 1431/2017 Plenário, Consulta, Relator Ministro Vital do Rêgo.

[10] Para aprofundamento sobre essas regras, sugerimos a seguinte leitura: TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações comentadas. 11ª edição. São Paulo: Juspodivm, 2021.

[11]TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações públicas comentadas. 11ª edição. São Paulo: Jus Podivm, 2021. p. 271.

[12] Art. 17.  Os preços registrados poderão ser revistos em decorrência de eventual redução dos preços  praticados no mercado ou de fato que eleve o custo dos serviços ou bens registrados, cabendo ao órgão gerenciador promover as  negociações junto aos fornecedores, observadas as disposições contidas na alínea “d” do inciso II do caput do art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.

Art. 18.  Quando o preço registrado tornar-se superior ao preço praticado no mercado por motivo superveniente, o órgão gerenciador convocará os fornecedores para negociarem a redução dos preços aos valores praticados pelo mercado.

• 1º Os fornecedores que não aceitarem reduzir seus preços aos valores praticados pelo mercado serão liberados do compromisso assumido, sem aplicação de penalidade.
• 2º A ordem de classificação dos fornecedores que aceitarem reduzir seus preços aos valores de mercado observará a classificação original.

Art. 19.  Quando o preço de mercado tornar-se superior aos preços registrados e o fornecedor não puder cumprir o compromisso, o órgão gerenciador poderá:

I – liberar o fornecedor do compromisso assumido, caso a comunicação ocorra antes do pedido de fornecimento, e sem aplicação da penalidade se confirmada a veracidade dos motivos e comprovantes apresentados; e

II – convocar os demais fornecedores para assegurar igual oportunidade de negociação.

Parágrafo único.  Não havendo êxito nas negociações, o órgão gerenciador deverá proceder à revogação da ata de registro de preços, adotando as medidas cabíveis para obtenção da contratação mais vantajosa.

[13]TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações públicas comentadas. 11ª edição. São Paulo: Jus Podivm, 2021. p. 272.

[14] Representam bem a posição adotada pela AGU as seguintes manifestações jurídicas: PARECER n. 00001/2016/CPLC/CGU/AGU e PARECER n. 00003/2019/CPLC/PGF/AGU

[15] Inciso IV, do §5º do artigo 82 da Lei nº 14.133/2021.

[16] Inciso VI, do artigo 82 da Lei nº 14.133/2021.

[17] Parecer 003/2017/CNU/CGU/AGU.

[18]BONATTO, Hamilton. O critério de maior desconto linear sobre planilha orçamentária de obras e serviços de engenharia. Disponível em: https://ronnycharles.com.br/wp-content/uploads/2020/05/O-CRITE%CC%81RIO-DE-MAIOR-DESCONTO-LINEAR-SOBRE-PLANILHA-ORC%CC%A7AMENTA%CC%81RIA.pdf

[19]Na contratação de combustíveis, por exemplo, a utilização do critério de julgamento maior desconto sobre os preços da Tabela ANP dinâmica tem sido admitida. Outrossim, É possível citar a adoção do credenciamento para aquisições de passagens aéreas, analisado pelo Plenário do TCU, através do Acórdão 1.545/2017, que admite a atualização dos preços, quando das provocações das referidas contratações.

[20]Parecer n. 00010/2021/COORD/E-CJU/AQUISIÇÕES/CGU/AGU.

[21]TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações públicas comentadas. 12ª edição. São Paulo: Jus Podivm, 2021. p. 210-211

[22]Parecer n. 00010/2021/COORD/E-CJU/AQUISIÇÕES/CGU/AGU.

[23] CAMELO, Bradson. NÓBREGA, Marcos. TORRES, Ronny Charles L. de. Análise econômica das licitações e contratos: de acordo com a Lei nº 14.133/21 (nova Lei de Licitações). No prelo.

[24] Inciso III, do artigo 82 da Lei nº 14.133/2021.

[25] Inciso VII, do artigo 82 da Lei nº 14.133/2021.

[26] Vide NÓBREGA, Marcos; CAMELO, Bradson; TORRES, Ronny Charles Lopes de. Pesquisa de preços nas contratações públicas, em tempos de pandemia. Disponível em: http://www.licitacaoecontrato.com.br/artigo_detalhe.html.

^[27] MACKAAY, Ejan; ROUSSEAU, Stéphane. Análise Econômica do Direito. Tradução Rachel Sztajn. 2ª edição. São Paulo: Atlas, 2015.p. 119.

[28] BOBBIO, Norberto. Da estrutura à função: novos estudos de teoria do direito. Tradução de Daniela Beccaccia Versiani. Barueri,SP: Manole, 2007. P. 44.

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* Amelia Hamze

A arte de ensinar é uma tarefa difícil demais para que alguém se envolva nela por comodismo, falta de fato melhor, ou porque é preciso auferir ganhos.
Os padres da Companhia de Jesus, instalaram a primeira escola em 1549. O ensino nesta época era tradicional. A escola tradicional permaneceu por aproximadamente trezentos e oitenta e três anos. Com o governo de Getúlio Vargas, deu-se início à escola nova, onde o professor não se comportava como o transmissor de conhecimentos e sim um facilitador de aprendizagem, onde o aluno era um ser ativo e participante e estava no centro do processo de ensino/aprendizagem. Essa escola era uma escola democrática e divulgada para todos (o cidadão democrático).

O advento da escola nova foi em 1932. Em 1964 tem início a Escola Tecnicista, e o modelo americano é instituído em nosso país. Com o tecnicismo empregado em todos os campos, o aluno era impedido de criar e pensar, impediu-se a expressão dialética. Na escola tecnicista o social era ditado pelos militares que detinham o poder, e foram anunciados padrões e métodos educacionais com ferramentas que impressionavam e davam subsídios diferentes nas formas de ensinar. Nesta época foram instalados os recursos audiovisuais como suporte pedagógico, a instrução programada e o ensino individualizado.

Em 1983 deu-se o aparecimento da Escola Crítica, onde o professor era o educador que orientava o contorno da aprendizagem com participação real do aluno, aluno enfatizado como cidadão, aluno que construía e ressignificava a história. Na Escola Crítica havia articulação e interação entre o educador e o educando, sendo empregados todos os contornos que possibilitavam a apreensão crítica e reflexiva dos conhecimentos com enfoque na construção e reconstrução do saber.

Já no século XXI, observamos que na construção do saber a tecnologia passa a dominar os espaços locais e temporais, impedindo a atuação dialógica, a interação, e a transmissão de emoções . Com o uso inadequado da tecnologia há a individualização do ser humano, tornando-o espectador e talvez um indivíduo sem estímulo para superar barreiras, sem explicação dialética do dia-a-dia, sem afinidade com o social e alienado em suas relações com o global. Com a escola tecnológica, corre-se o risco de exclusão do indivíduo no social, fechando-o em seu mundo, sem articulação com os demais membros da sociedade. Devemos aliar forças para que isso não aconteça, buscando todas as oportunidades em busca da criatividade, pois a educação tem por intenção a humanização do homem.

Devemos ter em mente que os professores exercem um papel insubstituível no processo da transformação social. A formação identitária do professor abrange o profissional, pois a docência vai mais além do que somente dar aulas, constituiu fundamentalmente a sua atuação profissional na prática social. A formação dos educadores não se baseia apenas na racionalidade técnica , como apenas executores de decisões alheias, mas , cidadãos com competência e habilidade na capacidade de decidir, produzindo novos conhecimentos para a teoria e prática de ensinar.

O professor do século XXI, deve ser um profissional da educação que elabora com criatividade conhecimentos teóricos e críticos sobre a realidade. Nessa era da tecnologia, os professores devem ser encarados e considerados como parceiros/autores na transformação da qualidade social da escola, compreendendo os contextos históricos, sociais , culturais e organizacionais que fazem parte e interferem na sua atividade docente. Cabe então aos professores do século XXI a tarefa de apontar caminhos institucionais (coletivamente) para enfrentamento das novas demandas do mundo contemporâneo, com competência do conhecimento, com profissionalismo ético e consciência política. Só assim, estaremos aptos a oferecer oportunidades educacionais aos nossos alunos para construir e reconstruir saberes à luz do pensamento reflexivo e crítico entre as transformações sociais e a formação humana, usando para isso a compreensão e a proposição do real, sem deixar se seduzir pelos caminhos deslumbrantes dos anúncios publicitários, pelas opiniões tendenciosas da mídia.

Pela primeira vez na história, os docentes brasileiros serão homenageados com a criação de um selo que será lançado no próximo ano no Dia do Professor, comemorado em 15 de outubro. A criação do novo selo foi aprovada na 102.ª reunião da Comissão Filatélica Nacional, realizada na sede da empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, em Brasília. A sugestão do selo comemorativo foi feita pelo professor Carlos Alberto Xavier, representante do Ministério da Educação e membro da comissão. Na pauta deste ano foram analisadas 640 propostas e eleitos 13 temas.

Que a homenagem se concretize, pois merecemos, mas, devemos ser valorizados também pelo nosso trabalho profissional, pois passa pela escola e pela mão dos professores todos os cidadãos desta nossa Pátria Brasil!

• Amelia Hamze é Educadora e Profª UNIFEB/CETEC e FISO – Barretos

Fonte: A profissão de ser professor – Educador Brasil Escola (uol.com.br)

Eduardo Maia

Em posicionamento acerca da prestação de serviços advocatícios, o STJ entendeu pela legalidade da contratação direta, por meio de inexigibilidade de licitação. A recente manifestação encontra-se no Informativo nº 723, daquele E. Tribunal, datado em 07 de fevereiro de 2022.

Conforme seu arrazoado, a Colenda Corte de Justiça asseverou que, em seu art. 13 inciso V a Lei nº 8.666/1993 já trata o “patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas” como serviço técnico especializado, que poderia ser contratado com inexigibilidade de licitação caso demonstrada a notória especialização do profissional e a singularidade do objeto. No entanto, com o advento da Novíssima Lei de Licitações e Contratos Administrativos – NLLCA (Lei nº 14.133/2021), à luz do que dispõe o art. 74, III, o requisito da singularidade do serviço advocatício deixou de ser previsto em lei, passando a ser exigida tão somente a demonstração da notória especialização e a natureza intelectual do trabalho. Essa interpretação, aliás, é reforçada pela inclusão do art. 3º-A do Estatuto da Advocacia pela Lei nº 14.039/2020, segundo o qual “os serviços profissionais de advogado são, por sua natureza, técnicos e singulares, quando comprovada sua notória especialização, nos termos da lei”.

Não é demais destacar que singularidade, no conceito doutrinário, é caracterizada, segundo ensinamento do ilustre Prof. Marçal Justen Filho[1] “como uma situação, incomum, impossível de ser enfrentada satisfatoriamente por qualquer profissional especializado.” O jurista Jacoby Fernandes^[2] , aponta que “singular é a característica do objeto que o individualiza, distingue dos demais. É a presença de um atributo incomum na espécie, diferenciador.” O eminente jurista prossegue a lição oferecendo alguns exemplos de como, em sua arguta visão, se identificaria em um serviço o elemento da singularidade. Vale a transcrição: “Por exemplo, é um serviço singular, a aplicação de revestimento em tinta com base em poliuretano, na parte externa de um reator nuclear, devido às irradiações desse objeto; enquanto pintar é uma atividade comum, as características do objeto que vai receber a tinta exigem uma forma de aplicação de produto que não ocorre nos demais; apagar incêndio é uma atividade que pode ser executada por qualquer bombeiro, mas debelar um incêndio em um poço de petróleo apresenta-se como singular; a demolição é uma atividade comum, mas a necessidade de que seja efetuada por técnica de implosão pode torna-la singular”

A propósito, o STF já enfatizou que “o fato de a entidade pública contar com quadro próprio de procuradores não obsta legalmente a contratação de advogado particular para a prestação de serviço específico. É necessário, contudo, que fique configurada a impossibilidade ou relevante inconveniência de que a atribuição seja exercida pela advocacia pública, dada a especificidade e relevância da matéria ou a deficiência da estrutura estatal” (Inq n. 3.074/SC, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 02/10/2014).

Acesse aqui a integra do supracitado informativo do STJ

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[1] Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 15a ed., São Paulo: Dialética, 2012, p. 419-420.

[2] Contratação Direta Sem Licitação, 9a ed., Belo Horizonte: Fórum, 2011, p. 609

Eduardo Maia é Analista de Controle Externo do TCE/PE,
graduado em Direito e Administração de Empresas, pós-graduado em Administração Pública,
consultor internacional em Procurement; professor e palestrante sobre temas da Administração Pública.

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Publicada hoje (3/2) no Diário Oficial da União, a PORTARIA SEGES/ME nº 938/2022, editada pela Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital, do Ministério da Economia, que institui o catálogo eletrônico de padronização de compras, serviços e obras, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, em atendimento ao que dispõe o inciso II do art. 19 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (NLLCA).

Importante destacar que o catálogo eletrônico de padronização é uma importante ferramenta, a qual objetiva viabilizar a padronização dos itens a serem contratados pela A.P, bem como preconizar a parametrização dos valores, haja vista trazer a indicação dos seus respectivos preços, cujas informações serão disponibilizadas no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).

Sua utilização é regra, ou seja, a não adoção precisará ser tratada como situação de excepcionalidade. Deve-se, portanto, empregá-lo nas licitações cujo critério de julgamento seja o de menor preço ou o de maior desconto, e ainda, nas contratações diretas realizadas por inexigibilidade de licitação para aquisição de materiais, de equipamentos ou de gêneros ou contratação de serviços que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos.

Acesse a íntegra da Portaria SEGES/ME nº 938/2022 aqui. 

Eduardo Maia é Analista de Controle Externo (Auditoria de Contas Públicas) do TCE/PE; graduado em Direito e Administração de Empresas, especialista em Gestão Pública e consultor internacional em Procurement; professor e palestrante sobre temas da Administração Pública.

NOVA LEI DE LICITAÇÕES

Publicado em 28 de janeiro de 2022

por Equipe Técnica da Zênite

Um dos destaques da Lei nº 14.133/21 compreendeu, sem dúvida, a previsão no art. 12, inc. VII, quanto à elaboração de um plano de contratações anual “com o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias.”

Ainda que o dispositivo, em sua literalidade, pontue que “a partir de documentos de formalização de demandas, os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo poderão, na forma de regulamento, elaborar plano de contratações anual”, trata-se de um “poder-dever”, na medida em que prestigia toda a principiologia afeta às contratações públicas, compreendendo mecanismo estratégico importante para a eficiência administrativa.

Aliás, há muitos anos a Zênite postula por uma atuação administrativa programada, que não pense o planejamento apenas em função de cada demanda que surge. Ao longo dos anos procuramos reforçar a importância de um plano, prévio, envolvendo todas as contratações previsíveis do órgão ou entidade, enquanto ferramenta nodal para uma gestão pública eficiente.

E esse dever agora é expresso, ao menos para os integrantes da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, em razão do recente Decreto nº 10.947/2022, publicado no DOU de 26/01/2022.

De acordo com o art. 5º, são objetivos do PCA: (1) racionalizar as contratações, por meio da promoção de contratações centralizadas e compartilhadas, a fim de obter economia de escala, padronização e redução de custos processuais; (2) garantir o alinhamento com o planejamento estratégico, o plano diretor de logística sustentável e outros instrumentos de governança existentes; (3) subsidiar a elaboração das leis orçamentárias; (4) evitar o fracionamento de despesas; e (5) sinalizar intenções ao mercado, potencializando o diálogo pertinente, com consequente ganho em competitividade.

Conforme o art. 6º do Decreto, até o dia 15/05 do exercício, os órgãos e as entidades elaborarão os seus planos de contratações anual, os quais conterão todas as contratações que pretendem realizar no exercício subsequente, incluídas as contratações diretas e as contratações que envolvam recursos provenientes de empréstimo ou de doação, oriundos de agência oficial de cooperação estrangeira ou de organismo financeiro de que o País seja parte.

O art. 7º apenas dispensa a inclusão de registro de despesas para: (1) informações sigilosas (Lei nº 12.527/2011 ou demais hipótese de sigilo); (2) contratações realizadas por meio de concessão de suprimento de fundos (art. 45 do Decreto nº 93.872/1986); (3) contratações fundamentadas no art. 75, incisos VI, VII e VIII da Lei nº 14.133/2021; e (4) pequenas compras e a prestação de serviços de pronto pagamento (art. 95, § 2º, da Lei nº 14.133/2021).

O Decreto estabelece o procedimento para elaboração do PCA, que será realizado no PGC – Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações, sendo que será disponibilizado manual técnico operacional para a orientação pertinente.

Interessante observar, sobretudo aos órgãos e entidades que ainda não atuam com um plano de contratações, que esse instrumento de planejamento deve ser elaborado no exercício anterior ao ano de execução correspondente.  E o Decreto nº 10.947/22 estabelece as ações, responsáveis e prazos a serem observados. Confira:

Ainda algumas informações importantes:

– A cada oficialização de demanda recebida, o setor de contratações terá de conferir se constou do PCA (art. 17);

– A partir de julho do ano de execução cumprirão ser elaborados relatórios de riscos referentes à provável não efetivação de contratações que constaram do PCA (art. 19);

– Conforme previsão expressa, art. 22, o recente Decreto se aplica inclusive aos procedimentos administrativos autuados ou registrados sob o regime da Lei nº 8.666/93, Lei nº 10.520/02 e Lei nº 12.462/2011.

– O Decreto nº 10.947/2022 entrou em vigor em 26/01/2022 (art. 24).

Fonte: https://zenite.blog.br/plano-de-contratacoes-anual-mecanismo-estrategico-das-contratacoes-publicas-agora-regulamentado-pelo-decreto-no-10-947-2022/

Eduardo Maia

Por meio do Decreto nº. 10.947, datado em 25 do mês e ano em curso (ontem), da lavra do Presidente da República do Brasil, foi regulamentado o inciso VII do art. 12 da Lei nº 14.133/2021 – Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (NLLC).

O referido dispositivo legal dispõe sobre o plano de contratações anual, documento por meio do qual consolida as demandas que o órgão ou a entidade planeja contratar no exercício subsequente ao de sua elaboração, objetivando, assim, racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias.

O planejamento está consagrado como um dos princípios explicitados, trazidos pela NLLC, de forma inédita, ao lado da transparência e da motivação, tamanho é a sua relevância.

Indubitavelmente um dos grandes desafios para aplicação da NLLC reside na ausência de regulamentação de diversos dispositivos, situação que tem gerado relevante preocupação aos agentes públicos responsáveis pelas contratações de bens e serviços para a Administração Pública, levando-os, inclusive, a se interessarem, em grande medida, pelas capacitações voltadas a Lei nº 8.666/1993.

Acesse aqui a íntegra do Decreto nº. 10.947/2022 https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/decreto-n-10.947-de-25-de-janeiro-de-2022-376059032

É regular a aquisição, mediante credenciamento, de passagens aéreas em linhas regulares domésticas, sem a intermediação de agência de viagem, por ser inviável a competição entre as companhias aéreas e entre estas e as agências de viagem. Representação formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades no Credenciamento 1/2020, promovido pela Central de Compras do Ministério da Economia, cujo objeto era o “credenciamento de empresas de transporte aéreo regular para a contratação de transporte aéreo em voos regulares domésticos nos afastamentos de servidores, empregados ou colaboradores eventuais em viagens a serviço dos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, compreendendo a reserva, emissão, remarcação, cancelamento e reembolso de passagens aéreas regulares”. Entre as irregularidades suscitadas, a representante assinalou que a Administração Pública estaria utilizando o credenciamento para realizar a compra direta de passagens aéreas em detrimento da realização de licitações. Ao apreciar a matéria, o relator destacou que a situação em tela seria bastante similar àquela já analisada pelo Tribunal por meio do Acórdão 1.545/2017- Plenário, envolvendo o Credenciamento 1/2014, promovido pelo então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, não havendo, a seu ver, “reparos a fazer” em relação ao que fora deliberado naquela oportunidade. Além de sustentar que não foram trazidos aos autos elementos que comprovassem que o modelo de agenciamento seria mais vantajoso para a Administração Pública do que a aquisição direta de passagens aéreas, o relator pontuou que o credenciamento não fora expressamente previsto na Lei 8.666/1993, tratando-se, na verdade, de procedimento auxiliar, espécie de cadastramento, em que se inserem todos os interessados em prestar determinado tipo de serviço, conforme regras de habilitação e de remuneração definidas pelo órgão contratante. Para ele, o credenciamento amoldar-se-ia sim à situação sob análise, pois a demanda da Administração por viagens aéreas 4 estaria a envolver uma diversidade de itinerários, datas e horários que não poderia ser atendida por apenas uma única empresa, ante a inexistência de companhia aérea que atendesse a todos os trechos e horários da forma pretendida pelo setor público. Daí decorreria a perfeita caracterização da inviabilidade de competição, já que, “pela natureza do serviço, não existe relação de exclusão, isto é, o serviço a ser contratado não precisa ser prestado com exclusividade por um prestador, mas pode ser prestado por todos que satisfaçam os requisitos definidos pela administração pública, bem como um prestador não pode ser excluído, sob pena de o serviço não poder ser prestado”. O relator frisou também que, nas licitações para contratação de agências de viagens, não ocorre disputa de preço pelo bilhete aéreo, mas sim disputa em função do preço do serviço de agenciamento, situação “bastante diferente do que ora se analisa”, impondo-se ali a necessidade de licitação, “por tratar-se de serviços de agenciamento de aquisição das passagens, situação em que há competição exclusivamente entre as agências de viagem”. Para o relator, o credenciamento refletiria, na realidade, “o exercício pela administração pública da opção legítima por adquirir passagens junto às companhias aéreas, que podem comercializá-las sem restrições, sem a intermediação das agências, em procedimento idêntico ao utilizado por particulares, pessoas físicas ou jurídicas”, estando em consonância com o art. 15, inciso III, da Lei 8.666/1993, segundo o qual as compras realizadas pela Administração Pública devem, sempre que possível, submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado. O relator concluiu também não haver irregularidade na “contratação das agências, em caráter complementar à compra direta de bilhetes, contemplando a emissão que o usuário, sozinho, manuseando o sistema de compra direta, ou quando este não estiver disponível, nã o é capaz de realizar, ou seja, quando necessita de serviços de agenciamento, de intermediação para a compra de bilhetes regionais e internacionais e para a solução de determinados problemas enfrentados pelos usuários fora do horário comercial”. E arrematou: “É consequência natural desse modelo que percentual significativo das passagens seja adquirida por compra direta e percentual residual, junto às agências. Não se trata de direcionamento para as companhias aéreas, mas do resultado esperado do modelo que se propõe adotar”. Nos termos da proposta do relator, o Plenário decidiu considerar improcedente a representação.

Acórdão 1094/2021 Plenário, Agravo, Relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira.

Fonte: TCU

Eduardo Maia

Publicada hoje (15/9) no Diário Oficial da União, a INSTRUÇÃO NORMATIVA nº 1/2021, editada pela Advocacia Geral da União (AGU), estabelece não ser obrigatória a manifestação jurídica perante as contratações diretas – dispensas e inexigibilidades -, cujos valores sejam  inferiores a R$ 100.000,00, no caso de obras e serviços de engenharia ou de serviços de manutenção de veículos automotores, e R$ 50.000,00, quando se tratar  de outros serviços e compras. Estes valores encontram-se estabelecidos no art. 75, I e II da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações). De forma diversa, nos casos em que houver obrigação futura, resultando, por conseguinte, na celebração do termo contratual, ou ainda,  este não for padronizado pelo órgão de assessoramento jurídico, a manifestação em comento é imprescindível. Outra hipótese de exceção é aquela em que fique que o administrador tenha suscitado dúvida a respeito da legalidade da dispensa de licitação. Aplica-se, também, idêntico entendimento às contratações diretas fundadas no art. 74, da NLL, desde que seus valores não ultrapassem os limites previstos nos supracitados dispositivos legais.

Ressaltamos que a Instrução Normativa aqui tratada, alcança tão somente os órgãos que integram a Advocacia Geral da União e os órgãos jurídicos das autarquias e das fundações públicas federais. As demais unidades e esferas necessitam editar os seus próprios dispositivos regulamentares.

A propósito, é de bom alvitre destacarmos que a incidência do dispositivo legal em comento se dá junto às contratações diretas realizadas sob a égide da Lei nº 14.133/2021 (NLL).

Eduardo Maia é Analista de Controle Externo (Auditoria de Contas Públicas) do TCE/PE; graduado em Direito e Administração, especialista em Gestão Pública e consultor internacional em Procurement; professor e palestrante sobre temas da Administração Pública

Accountability é um conjunto de mecanismos que permitem que os gestores de uma organização prestem contas e sejam responsabilizados pelos resultados de suas ações.

O termo accountability não tem uma tradução específica para o português, mas pode ser relacionado com responsabilização, fiscalização e controle social.

Na gestão pública, tem relação com deveres que têm as pessoas físicas ou jurídicas, publicas ou privadas, às quais se tenham confiado recursos públicos. Entre eles estão os seguinte:

• A obrigação de assumir as responsabilidade de ordem fiscal, gerencial e programática que lhes foram conferidas;

• A obrigação de informar à sociedade e a quem lhes delegou essas responsabilidade sobre o cumprimento de objetivos e metas e o desempenho alcançado na gestão dos recursos públicos.

O exercício da accountability na gestão pública tem como objetivo reduzir os riscos da concentração de poder e garantir que a população participe da tomada de decisão dos governos.

Isso contribui para uma gestão democrática e exige que os gestores públicos sejam transparentes com a sociedade em relação ao seus atos.

Ora, se os recursos públicos são provenientes da sociedade, nada mais justo que os cidadãos tenham conhecimento sobre como o dinheiro de seus impostos está sendo investido.

Assim, os agentes públicos e as organizações como um todo devem mostrar para a população quais são as políticas públicas desenvolvidas, onde os recursos estão sendo utilizados e quais os resultados dessas ações para a sociedade.

Para que a sociedade tenha conhecimento das ações do Estado, é fundamental que haja transparência. No Brasil, vários mecanismos foram criados para dar mais transparência à administração pública, alguns exemplos são:

• Portais da Transparência: páginas na internet onde os órgãos públicos devem disponibilizar as informações sobre suas receitas e despesas.
• Lei de Acesso à Informação (LAI): obriga os órgãos públicos a fornecerem informações de interesse coletivo à qualquer cidadão, salvo poucos casos de sigilo.

Por meio da LAI, qualquer indivíduo pode solicitar à prefeitura de sua cidade, por exemplo, informações sobre os gastos com educação, saúde ou cultura do seu município. Isso vale para os três poderes: legislativo, executivo e judiciário, e também para todas as esferas de governo: municipal, estadual, distrital e federal.

Além de transparência, é importante que existam canais de denúncia e mecanismos de responsabilização para os casos em que os gestores públicos não atuem em prol do interesse coletivo ou em desacordo com as normas.

Essa possibilidade de fiscalizar e de exigir explicações, aproxima a sociedade da administração pública e permite que a democracia seja fortalecida.

Além disso, a participação do cidadão pode ser muito importante no direcionamento mais adequado dos recursos e na formulação das políticas públicas, pois é a sociedade o público-alvo desses investimentos.

A accountability pode ser exercida por um indivíduo independentemente ou por organizações da sociedade civil, que representam grupos de pessoas organizadas em prol de um objetivo comum.

O exercício da accountability está relacionado a um aspecto cultural, pois é preciso que a sociedade crie a consciência de que tem o direito de conhecer e de participar das decisões dos governos.

Em países com histórico de governos autoritários, como é o caso do Brasil, é necessário fortalecer essa cultura por meio da educação e de projetos de conscientização.

Accountability vertical e horizontal

No que diz respeito às relações de poder, existem dois tipos de accountability, entenda o que significa cada um deles:

Accountability vertical

A accountability vertical acontece quando há uma relação hierárquica entre aquele que detém o poder e aquele que faz a fiscalização e exige a prestação de contas.

Ou seja, do ponto de vista de poder, há uma relação desigual – a accountability é exercida entre superiores e subordinados.

Na administração pública, a accountability vertical acontece entre Estado e população. O exemplo mais relevante desse caso são as eleições.

Ao escolher seu voto, a população pode premiar um candidato e elegê-lo ou pode puni-lo e não lhe dar votos. A escolha do candidato é feita com base nas informações que a população têm sobre cada um deles.

Accountability horizontal

A accountability horizontal acontece quando há um controle mútuo de instituições. Não há diferença de hierarquia, pois essas organizações têm poderes em mesmo nível. Na administração pública a accountability horizontal acontece entre órgãos públicos.

Um exemplo de accountability horizontal é o controle que os três poderes (executivo, legislativo e judiciário) fazem entre si ou o controle que acontece entre diferentes órgãos públicos.

Os Ministérios Públicos, os Tribunais de Contas e as agências reguladoras são exemplos de instituições públicas que exercem a accountability em nível horizontal.

Fontes: TCU https://www.instagram.com/p/CR7H7DHKygh/?utm_medium=copy_link e https://www.significados.com.br/accountability/